对公安机关作出的交通事故责任认定不服的，能否提起行政诉讼

【案情】

　　毛向东是某单位司机。2004年12月，毛向东为单位运送原材料，行至某地时，遇到当地居民丁奇在路边拦车。由于过往的车辆均不停车，丁奇见毛向东的货车接近，遂走到道路中间拦截。毛向东见前方车辆均未停车，也打算绕开。丁奇见来车准备绕行，即在马路上左右拦截。毛向东刹车不及，将丁奇当场撞死。经公安机关现场勘查认定，毛向东在马路上有人拦车的情况下，处理不当造成交通事故，承担主要责任；丁奇违反道路交通安全法律规范，在公路上拦截车辆，对于交通事故的发生也有过错，承担次要责任。公安机关向毛向东送达了交通事故认定书。由于受害人已死亡，又没有家属，公安机关未主持调解。案件被移送人民检察院。在人民检察院准备以交通肇事罪对毛向东提起公诉时，其向人民法院提起行政诉讼，请求撤销公安机关作出的交通事故认定书。

　　【争议焦点】

　　毛向东提出，《道路交通安全法》第74条第2项规定：“行人不得有下列行为：……（二）在车行道内坐卧、停留、嬉闹……”交通事故是由于丁奇违反道路交通安全法律规范，在公路上拦截车辆造成的，丁奇应当承担主要责任。公安机关作出的交通事故责任认定有误，请求人民法院法院予以撤销。

　　公安机关提出，最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（以下简称《通知》）第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。”因为公安机关针对交通事故所作出的责任认定不是一种独立的、具体的行政行为，因此，不属于人民法院的受案范围，不具有可诉性。其依据是公安机关所作出的交通事故的责任认定是公安机关在交通事故发生之后，通过现场勘查、证据采集、走访调查、技术鉴定等最后形成的一种专业性、技术性很强的关于交通事故的基本事实、形成原因、当事人责任的鉴定结论。它不对当事人在交通事故中的法律地位和权利义务产生直接的影响，仅属于证据的一种。因为它没有对当事人之间的权利义务进行处分和创设新的权利义务关系，因此，也就不会侵犯当事人的合法权益。依据《行政诉讼法》第2条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员在行使职权时所作出的具体行政行为侵犯了其合法权益时，才可以向人民法院提起行政诉讼。所以，公安机关就交通事故所作出的责任认定不属于人民法院的受案范围，当事人不能就公安机关的责任认定直接起诉。

　　【律师点评】

　　《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第12条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”最高人民法院《关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”交通事故当事人对公安机关作出的交通事故责任认定不服，能否直接向人民法院提起行政诉讼，取决于对交通事故责任认定行为性质的准确判断，即交通事故责任认定是否属于《行政诉讼法》规定的具体行政行为。

　　交通事故责任认定是一种具体的行政行为，即行政确认行为。所谓行政确认行为是行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关的法律事实进行甄别、确定并予以宣告的具体行政行为。它虽然不直接确定相对人之间的权利义务，但是为相对人之间权利义务的确定提供了前提和依据，间接地影响了当事人之间的权利义务关系。而交通事故的责任认定是由特定的行政主体——公安机关作出的，是公安机关依法行使其行政职权的行为；责任认定的内容是对当事人在交通事故中的地位、作用和法律责任所作的确认，它不仅是对交通事故的事实的证明，更是在查明当事人是否有违章行为以及违章行为与交通事故的因果关系的基础上，对当事人应当承担的法律责任的一种确认，为将来划分当事人之间的权利义务奠定了基础和提供了依据。责任认定一经作出将引起相应的法律后果：决定当事人是否要承担刑事责任，接受行政处罚和进行民事赔偿等。由此可见，公安机关对交通事故的责任认定是一种能够影响当事人之间的权利义务关系的具体行政行为。它的性质远远超越了一般的鉴定，已经在实体上对当事人在交通事故中的法律责任和权利义务作了处分，是当事人在将来承担交通事故引起的刑事责任、民事责任和行政责任的依据。因此，它是一种能够产生法律后果，影响当事人权利义务的具体的行政确认行为。而只要是具体行政行为就要接受司法监督。不受司法审查的具体行政行为必将导致行政自由裁量权的滥用，侵犯公民的合法权利。因此，公安机关对交通事故的责任认定应当纳入人民法院的受案范围，以便当公民的合法权利遭到具体行政行为的侵犯时，请求司法救济。

　　有人认为，公安机关对交通事故作出责任认定是居间行为，不应以其为被告提起行政诉讼，应以双方当事人为原、被告提起民事诉讼。对交通事故责任认定书可以作为证据进行审查，合法有效予以采信，否则不予采信。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务